Bi kịch trong chuyển dịch đất đai

Công nghiệp hóa và đô thị hóa để phát triển kinh tế là cách thức để làm cho dân giầu, nước mạnh, tìm kiếm sự giầu có cho đất nước, cho dân tộc. Đương nhiên, đó là con đường chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ, làm cho thu nhập từ mức thấp lên mức cao. Con đường đó là con đường dốc, muốn tốc độ phát triển càng nhanh thì đường càng dốc, đi càng khó khăn.

Con đường mang tên chuyển dịch cơ cấu kinh tế này được xây dựng trên nền của chuyển đổi cơ chế từ kinh tế bao cấp chỉ huy tập trung sang kinh tế thị trường, phương tiện đi trên đường đó là các cỗ xe chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất, cơ cấu lao động, cơ cấu vốn đầu tư với năng lượng là tri thức và công nghệ. Việc chuyển dịch cơ cấu lao động có phần việc của hiện tại và có phần việc của tương lai. Chuyển dịch cơ cấu lao động hiện tại luôn gắn với chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất. Cụ thể là việc chuyển dịch một phần đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp có thể kéo theo việc chuyển dịch một phần lao động nông nghiệp sang lao động phi nông nghiệp.

Thực tế chuyển dịch đất đai những năm qua

Trong giai đoạn 2000 – 2010, chuyển dịch đất đai ở Việt Nam diễn ra rất sôi động, có được và cũng có chưa được, cụ thể như sau:

1. Đất ở tăng ở mức trên 24.000 ha mỗi năm, trong đó trung bình đất ở tại nông thôn tăng gần 18.000 ha mỗi năm, đất ở tại đô thị tăng hơn 6.000 ha mỗi năm. Đất ở nông thôn tăng do đáp ứng nhu cầu phát triển gia đình ở nông thôn, đất ở tại đô thị tăng chủ yếu do giao đất cho cho các dự án xây dựng kinh doanh nhà ở và do chuyển các khu dân cư nông thôn sang đô thị theo quy hoạch. Diện tích đất xây dựng đô thị của cả nước tăng nhanh, năm 2010 tăng gấp gần 2 lần so với năm 2000. Năm 2000, chúng ta có 629 đô thị với diện tích 990.276 ha đất với cư dân chiếm 24% dân số cả nước; năm 2010, số lượng đô thị tăng lên 752 với 1.372.038 ha đất và 30% dân số cả nước; quy hoạch đến năm 2020 sẽ có 1.000 đô thị với khoảng 2.000.000 ha đất và 50% dân số cả nước.

2. Đất làm cơ sở sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp tăng lên khoảng 19.000 ha mỗi năm. Đất khu công nghiệp tăng 77 nghìn ha và đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh riêng lẻ cũng tăng tới 78 nghìn ha.

Từ khi bắt đầu thực hiện chính sách khuyến khích đầu tư (năm 1991) cho tới cuối tháng 12/2010, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định thành lập 267 khu công nghiệp, chiếm 72 nghìn ha đất, trong đó 46 nghìn ha làm mặt bằng sản xuất đã lấp đầy được 46%. Hệ thống các cụm công nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập gồm khoảng 650 cụm đã có quyết định thành lập với 28 nghìn ha đất, tỷ lệ lấp đầy đạt 44%. Theo quy hoạch đến năm 2020, cả nước sẽ có 558 khu công nghiệp với diện tích 200 nghìn ha, tăng 128 nghìn ha so với năm 2010. Theo quy hoạch của các tỉnh, đến năm 2020 cả nước sẽ có 1.872 cụm công nghiệp, sử dụng 76.520 ha đất.

Tỷ lệ lấp đầy của các khu công nghiệp còn quá thấp, trong khi diện tích mặt bằng sản xuất, kinh doanh ngoài khu công nghiệp vẫn được giao đất, cho thuê đất với một diện tích tương đương như tổng các khu công nghiệp. Đây là một khuynh hương không tốt đang diễn ra trên thực tế.

Thủ tướng Chính phủ đã quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển các khu công nghệ cao, khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu, khu kinh tế – quốc phòng và đã quyết định thành lập nhiều khu công nghệ cao, khu kinh tế. Hiện nay, cả nước có 2 khu công nghệ cao là Khu Công nghệ cao Hòa Lạc với tổng diện tích 1.586 ha và Khu Công nghệ cao Tp. Hồ Chí Minh với tổng diện tích 913 ha; 23 khu kinh tế cửa khẩu đã được thành lập, đang xây dựng, hoạt động, quy hoạch đến năm 2020 tăng lên thành 30 khu kinh tế cửa khẩu trên phạm vi cả nước; 15 khu kinh tế ven biển đã được thành lập. Tổng diện tích đất đai chiếm trên 2 triệu ha. Theo dư luận hiện nay, mới chỉ có một vài khu kinh tế hoạt động có hiệu quả, hầu hết đang chiếm giữ nhiều đất nhưng triển khai chậm, không thu hút được đầu tư, chưa tạo được động lực phát triển.

3. Đất sử dụng vào mục đích công cộng để xây dựng hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội tăng lên khoảng 41.000 ha mỗi năm, trong đó đất giao thông tăng khoảng 16.000 ha mỗi năm. Sự thực, hạ tầng kỹ thuật nước ta đã đóng góp nhiều vào tạo cơ hội phát triển nhưng đầu tư còn thiếu trọng tâm. Tỉnh nào cũng muốn có sân bay, tỉnh ven biển nào cũng muốn có vài cảng nước sâu.

Về tổng diện tích đất đã thu hồi, theo báo cáo của 49 đơn vị hành chính cấp tỉnh, trong giai đoạn từ 2004 tới 2009, đã thu hồi khoảng 750.000 ha để giao hoặc cho thuê cho khoảng 29.000 dự án đầu tư, trong đó khoảng 600.000 ha là đất nông nghiệp, 300.000 ha là đất chuyên lúa thuộc 2 vùng kinh tế trọng điểm gắn với Hà Nội và tp. Hồ Chí Minh. Như vậy, có thể thấy trong giai đoạn này Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã quyết định thu hồi trung bình mỗi năm khoảng 100.000 ha đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích công nghiệp hóa và đô thị hóa. Quá trình phát triển các khu đô thị và các dự án bất động sản, các khu công nghiệp, các khu kinh tế ở Việt Nam được khắc họa như dưới đây. Con số về diện tích đất bị thu hồi ở đây có vẻ nhiều hơn con số chuyển dịch đất đai ở trên ghi nhận theo kết quả kiểm kê đất đai.

Những bi kịch
Pháp luật hiện hành của ta có quy định cụ thể về các cách thức làm để chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất. Cách làm thứ nhất là chuyển dịch tự nguyện, dựa trên thương thảo trực tiếp giữa nhà đầu tư dự án phi nông nghiệp với những người đang sử dụng đất nông nghiệp để có đất cho dự án đầu tư thông qua nhận chuyển nhượng hoặc thuê hoặc nhận góp vốn trong mối quan hệ dân sự. Cách làm thứ hai là chuyển dịch bắt buộc, dựa trên quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để lấy đất của những người đang sử dụng đất nông nghiệp giao cho nhà đầu tư để thực hiện dự án đầu tư trong mối quan hệ hành chính, người bị Nhà nước lấy đất được bồi thường về đất và tài sản gắn liền, được hỗ trợ để ổn định cuộc sống và sinh kế, nếu bị thu hồi nơi ở thì được giải quyết tái định cư. Cách làm này vẫn được gọi tên là cơ chế Nhà nước thu hồi đất.

Mỗi cách làm hiện nay đều có bi kịch riêng.

Cách làm bắt buộc được thực hiện từ xưa cho đến nay. Trước Luật Đất đai năm 2003, doanh nghiệp chưa được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nên nhà đầu tư chỉ còn một cách nhờ đến cậy chính quyền địa phương thu hồi đất để giao cho mình. Mặc dù Luật Đất đai 1987 hay 1993 đều quy định rằng Nhà nước thu hồi đất khi rất cần thiết để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công công, quốc phòng, an ninh, nhưng Nhà nước vẫn thu hồi đất để giao cho nhà đầu tư để thực hiện các dự án chỉ vì lợi nhuận của nhà đầu tư. Lúc đó được giải thích rằng khuyến khích đầu tư là lợi ích quốc gia.

Luật Đất đai 2003 đã đưa ra quy định thu hẹp cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc lại. Nhà nước chỉ thu hồi đất để giao cho các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và các dự án phát triển kinh tế trong một số trường hợp như các dự án có xây dựng hạ tầng sử dụng chung, các dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A và các dự án có 100% vốn đầu tư nước ngoài. Đây là những quy định làm rõ thế nào mới thực là lợi ích quốc gia, thế nào là lợi ích của nhà đầu tư, cần làm rõ cho dân hiểu.

Cơ chế Nhà nước thu hồi đất luôn chứa các bi kịch sau đây:

Bi kịch 1: Các địa phương hay thị vào quyền lực hành chính, đưa quyết định thu hồi đất xuống dân như một mệnh lệnh, người dân bàng hoàng nên không đồng thuận. Nhiều người bực mình không bàn giao đất, thế là cưỡng chế xẩy ra. Có nơi không chỉ cưỡng chế thi hành mà còn ghép cho tội chống người thi hành công vụ, thế là vào khung hình sự. Đang là chuyện phát triển kinh tế cho dân giầu, nước mạnh mà có người lại phải vào cảnh khốn cùng.

Bi kịch 2: Thu hồi đất thì phải bồi thường cho người bị thu hồi. Giá đất để tính bồi thường thường thấp hơn rất nhiều so với giá mà người bị thu hồi đất có thể chuyển nhượng được. Mất tài sản, mất tiền nên sót của. Có người mất cả nhà cửa mà không tìm được nơi ở mới. Sinh kế cũ không còn, nghề nghiệp cũ không còn, nơi ở cũ không còn, cũng là bức bách.

Bi kịch 3: Người dân đang sống yên lành mà bị đảo lộn, bồi thường không đáng so với tài sản bị mất đành đi khiếu kiện. Việc khiếu kiện dân đâu có muốn nhưng oan khuất thì phải kêu lên trên. Huyện im lặng, tỉnh im lặng thì phải lên Trung ương, Trung ương lại trả về tỉnh, tỉnh lại trả về huyện. Vòng quay lên đến vài năm vẫn chưa được quan tâm là bao nhiêu.

Bi kịch 4: Người dân cầm tiền bồi thường một lần, dẫu ít cũng được món quá nhiều so với mức kiếm được trước đó. Làm gì với số tiền này để khôi phục sinh kế, ổn định cửa nhà cũng là một bài toán khó. Buông thả một chút thì có thể lấy tiền đó để sống cho sung túc một thời gian, mua đồ đắt tiền, ăn nhậu, thậm chí cờ bạc…. Thế là tiêu tan tất cả.

Cách làm tự nguyện mới được quy định trong pháp luật từ Luật Đất đai năm 2003. Trước đó không được thực hiện vì doanh nghiệp chưa được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp. Một số nhà đầu tư năng động đã thương thảo với người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng không hợp pháp. Người đang sử dụng đất nhận được tiền nhiều hơn tiền được bồi thường nên rất vui. Nhà đầu tư đã có đất, đến nói với chính quyền địa phương để xin được thuê đất, thủ tục xong sớm nên cũng rất vui. Cả hai bên đều mong muốn chính thức hóa cơ chế tự nguyện.

Luật Đất đai 2003 đã có quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện. Khi có cơ chế rồi thì người đang sử dụng đất lúc này có cơ "lên mặt" để đòi giá cao hơn cả thị trường. Nghiệp đời vẫn vậy. Bi kịch trong cơ chế này dành cho nhà đầu tư.

Bi kịch 5: Nhiều người đang sử dụng đất trong cơ chế tự nguyện lại muốn lợi ích cho mình nhiều hơn, ép nhà đầu tư phải tự nguyện với giá đất rất cao. Đa số các dự án loại này đều gặp phải trường hợp đã thỏa thuận được khoảng 70 – 80% đất đai nhưng phần còn lại không thể thỏa thuận nổi. Đi cũng dở vì tiền đã đọng ở phần đất đai đã thỏa thuận rồi, ở cũng không xong vì không thể thỏa thuận được phần đất đai còn lại.

Làm gì cho bi kịch hạ màn

Tất cả những bi kịch nêu trên đều có nguyên nhân từ việc chuyển dịch đất đai mà chúng ta đều phải làm vì một ngày mai tốt đẹp cho cả dân tộc. Cũng đã có khá nhiều người có ý kiến rằng hãy quay về chỉ một cơ chế Nhà nước thu hồi đất bắt buộc để tạo công bằng giữa những người bị thu hồi đất. Không thể làm như vậy vì nhiều lý do có lý. Thứ nhất, trước Luật Đất đai 2003, chúng ta đã chỉ áp dụng một cơ chế Nhà nước thu hồi đất và những bất cập nẩy sinh đã buộc chúng ta phải đổi mới theo hướng hạn chế phạm vi áp dụng của cơ chế này. Thứ hai, chúng ta hãy nghĩ tới sự công bằng giữa mọi người, đừng chỉ nghĩ tới công bằng giữa những người bị thu hồi đất và chúng ta hãy nghĩ xem mình sẽ làm gì khi bị rơi vào hoàn cảnh bị thu hồi đất. Thứ ba, chúng ta không thể bỏ đi 1 bi kịch mà nhà đầu tư gặp phải trong cơ chế tự nguyện để tiếp tục chấp nhận 4 bị kịch mà người bị thu hồi đất gặp phải trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất, đó mới là bất công bằng giữa nhà đầu tư và người bị thu hồi đất. Thứ tư, sự can thiệp hành chính của cơ chế Nhà nước thu hồi đất luôn chứa đựng nguy cơ lãng phí và tham nhũng. Bốn lý do này cho thấy lời giải cần đi theo hướng khác.

Bản chất của 5 bi kịch nêu trên đều có nguồn gốc từ lợi ích của các dự án đầu tư. Lời giải phải bắt đầu từ việc xem xét chia sẻ lợi ích này sao cho công bằng. Trước hết nhà đầu tư có lợi thì họ mới đầu tư, vậy để tạo môi trường đầu tư thuận lợi thì phải xem xét toàn diện các mặt của môi trường đầu tư, không chỉ đặt vào ưu đãi về đất đai. Thứ hai, đất đai là một nguồn nội lực cho đầu tư, đừng để mất thế mạnh về nguồn nội lực này. Thứ ba, bài toán đầu tư phải được xem xét sao cho phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội quốc gia, không nên ưu ái tất cả các dự án đầu tư, như thế sẽ làm tăng vốn đầu tư ở những ngành kinh tế không cần ưu tiên phát triển. Thứ tư, mọi quan hệ kinh tế giữa các bên tham gia vào quá trình chuyển dịch đất đai phải được giải quyết trên cơ sở đồng thuận xã hội.

Bài toán chia sẻ lợi ích sẽ diễn ra tốt đẹp hơn nếu chúng ta cải thiện theo những giải pháp sau đây:

1. Các doanh nghiệp thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức thuê dịch vụ định giá đất. Khi nhà đầu tư đã thương thảo được với những người đang sử dụng đất để nhận được trên 80% diện tích đất cho dự án và đạt được đồng thuận của trên 80% người đang sử dụng đất thuộc phạm vi dự án mà không thể tiếp tục thương thảo thành công thì Nhà nước áp dụng cơ chế thu hồi đất đối với phần đất còn lại.

2. Khi áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất bắt buộc, cần bảo đảm các yêu cầu: (1) giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải do một Hội đồng định giá độc lập với bộ máy hành chính quyết định trên cơ sở hồ sơ định giá đất do một hoặc vài tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất thực hiện; (2) toàn bộ quá trình thu hồi đất, định giá đất đai và tài sản, thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được thực hiện công khai, minh bạch và có sự tham gia của cộng đồng nơi có đất.

3. Ranh giới giữa hai cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện và bắt buộc cần được xác định lại theo nguyên tắc: (1) Nhà nước chỉ thu hồi đất theo dự án đầu tư đối với các dự án thực sự vì lợi ích quốc gia, lợi ích công công, quốc phòng, an ninh, không áp dụng đối với các dự án vì lợi ích của nhà đầu tư; (2) Cơ chế Nhà nước thu hồi đất được áp dụng đối với phần đất còn lại thương thảo không thành công khi nhà đầu tư đã áp dụng cơ chế tự nguyện; (3) Nhà nước áp dụng chủ yếu cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch và tiến hành công khai giới thiệu địa điểm đầu tư, đấu giá đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Có thể thành lập các tổng công ty phát triển quỹ đất quốc gia hoặc theo vùng để thực hiện cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch.

4. Để tạo bình đẳng trong áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, cần đìều chỉnh lại quy định về quyền của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài sao cho công bằng. Nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đều được thuê đất của Nhà nước trả tiền một lần hoặc trả tiền hàng năm, có thời hạn, kể cả đối với đất ở. Tiền thuê trả theo loại đất nhưng mọi loại dự án đầu tư chỉ được thực hiện có thời hạn. Nhà đầu tư nước ngoài cũng được nhận quyền sử dụng đất từ hộ gia đình, cá nhân thông qua chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn trong phạm vi dự án. Nếu đất nhận được thuộc loại đất mà hộ gia đình, cá nhân sử dụng không thời hạn thì hết thời hạn thực hiện dự án, nhà đầu tư được nhận lại giá trị đất đó thông qua chuyển nhượng cho người khác hoặc nhận bồi thường khi Nhà nước thu hồi.

5. Thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một nội dung quan trọng nhất khi thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Không áp dụng cơ chế bồi thường bằng tiền một lần, bồi thường xong coi như nhà đầu tư cũng như Nhà nước hết trách nhiệm với người bị thu hồi đất. Phải đa dạng hóa cách thức thực hiện bồi thường, có thể bằng đất cùng loại, bằng đất khác loại hoặc bằng tiền. Quá trình có thể diễn ra dài ngày. Nhà đầu tư có trách nhiệm hỗ trợ cho cộng đồng từ lợi ích thu được của dự án đầu tư trong cải thiện cuộc sống, nâng cấp hạ tầng, hưởng sản phẩm của dự án với giá ưu đãi, v.v. Thu hồi đất để phát triển hoặc chỉnh trang khu dân cư cần kết hợp với quy hoạch khu dân cư để bồi thường bằng đất sau quy hoạch. Không được ưu tiên lợi ích của nhà đầu tư, xem nhẹ lợi ích của người bị thu hồi đất.

6. Việc giải quyết các bức xúc, khiếu nại của người bị thiệt hại do dự án gây ra phải được giải quyết đúng và nhanh. Nhà đầu tư dự án cũng phải cung cấp chi phí để trợ giúp, hướng dẫn người bị thiệt hại thực hiện quyền khiếu nại của mình sao cho phù hợp với quy định của pháp luật. Việc trợ giúp ở mức dự án là một bộ lọc tốt để làm giảm lượng bức xúc, khiếu kiện của người bị thiệt hại.

Hy vọng vào ngày mai

Những giải pháp trên đã được thực hiện ở nhiều nước, được các tổ chức phát triển quốc tế nghiên cứu và kiến nghị áp dụng. Thực hiện sáu giải pháp này sẽ mang lại sự bình yên hơn trên con đường chuyển dịch cơ cấu kinh tế đầy sôi động và phức tạp. Các bi kịch sẽ được hạ màn. Cái đích chúng ta cần đi đến là một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất cũng cần bảo đảm các tiêu chí của dân chủ, công bằng, văn minh.